El instrumento de votación, las boletas partidarias, forma parte de un sistema electoral que permitió que, en los últimos 15 años, los oficialismos perdieran 5 de las últimas 8 elecciones. Es decir, tenemos en Argentina un sistema electoral que garantiza la libre competencia y organiza elecciones cuyo resultado se mantiene en la incertidumbre hasta que se produce.

Cruz y Aguerre, 2022.

La sanción de la Ley Nacional de Boleta Única Papel que regirá para las próximas elecciones viene a poner en discusión la conveniencia de esta herramienta a la hora de emitir nuestro derecho a elegir quienes serán los que nos gobiernen. Cómo se implementará en la Provincia de Buenos Aires, siendo el territorio con mayor porcentaje de votantes, también es una inquietud que solo se saldará con consenso político y análisis de los argumentos que sostengan cada una de las posibilidades. En relación a este último punto, a continuación, planteamos algunas supuestas fortalezas y debilidades del instrumento y las consecuencias que puede tener su implementación, a fin de aportar a la discusión que tendrá como fin último la decisión acerca de cómo votaremos el año próximo.

Fortalezas

En el debate en torno a la BUP, las posiciones favorables a la introducción de este instrumento de votación argumentan que de esta forma: 

a) Se equiparan las condiciones de competencia al asegurar la disponibilidad de las boletas en todas las mesas de votación durante toda la jornada electoral. En relación a este argumento de garantizar la equidad entre los/as competidores/as, cabe mencionar que en 2009 se sancionó la Ley Nacional N° 26.571 de Democratización de la Representación Política, la Transparencia y la Equidad Electoral. En el artículo 32 se establece que el Estado se hará cargo de la impresión de las boletas. En el caso de las PASO, se le otorgará a las agrupaciones políticas el equivalente a una boleta por elector/a, mientras que en las generales se le asignará una boleta y media por elector/a. En el año 2019, fue modificado el artículo 35 de la Ley N°26.215 -de financiamiento de los partidos políticos- y se aumentó a 2,5 boletas por elector/a para cada distrito y por cada categoría a elegir (Dalla Via, 2021). En la Provincia de Buenos Aires, la Ley 14.086 -en el decreto reglamentario 267/2019- fija que serán 2 boletas para las PASO y 2,5 para las Generales. Esto implica que el Estado tiene una responsabilidad indelegable de garantizar la disponibilidad de las boletas y se promueve el acceso a todos los competidores a contar con el instrumento de votación partidario. Asimismo, en los artículos 34 y 35 fija que las agrupaciones políticas no pueden contratar publicidad en radio o televisión en forma privada y que el Estado Nacional distribuirá por sorteo público los espacios de publicidad electoral. En el caso de Santa Fe, tras la incorporación de la BUP, en el año 2014 se dictó la Ley N° 13.461 que comprometió al Gobierno Provincial a contratar directamente los espacios de publicidad audiovisual electoral y luego distribuirlo entre las agrupaciones políticas. 

b) Se garantiza que cada elector tenga toda la oferta electoral completa, con igualdad en los criterios de diseño y presentación de la misma. Contreras y Scherlis sostienen que “plantea una solución para irregularidades en los procesos electorales que, en términos generales, podemos sintetizar en dos cuestiones fundamentales. Por un lado, la utilización con fines clientelares de la boleta electoral por parte de las maquinarias partidarias, con la consiguiente coacción sobre la libertad del elector. Por el otro, la manipulación de las boletas en el momento de votar, más específicamente el ocultamiento o robo de las boletas de los adversarios, lo cual pone seriamente en cuestión las condiciones de equidad en la competencia y de limpieza de la elección más en general. En definitiva, puede decirse que la BUP actúa como un mecanismo eficaz para limitar las irregularidades mencionadas y, por lo tanto, para fortalecer la efectiva vigencia del derecho a elegir y a ser elegido” (2022: 277). 

Sobre este argumento, un estudio del CIPPEC realizado durante las PASO de agosto de 2013 reveló que “el 97% de las personas entrevistadas dijo haber encontrado en el cuarto oscuro la boleta por la pensaba votar” (Pomares, Leiras y Page, 2013). En ese mismo trabajo se indica que “el 12% de los encuestados llevó la boleta consigo”. 

c) Mejora la experiencia porque “supuestamente, permite traducir de manera más fácil una preferencia en un voto” (Di Teodoro, 2023) o, dicho en otros términos, se otorga mayor autonomía al elector para decidir evitando el efecto arrastre. En contraposición a este argumento, Di Teodoro sostiene que en las elecciones provinciales de Buenos Aires de 2015, “se observa que los/as bonaerenses han tenido una preferencia por un partido para un cargo y por otro partido para un segundo cargo” e indica que la boleta múltiple partidaria permitió traducir la voluntad del electorado y que “no podrá afirmarse con tanta liviandad que la boleta partidaria sábana impide el corte de boleta de esa elección” (2023:47). Más aún, señala que con “la lista cerrada y bloqueada, el elector/a vota una lista completa y no puede elegir candidatos/as de una u otra lista” (ibid). En el mismo sentido, Carolina Tchintian, directora de Instituciones Políticas de CIPPEC en su intervención en 2022 en la Cámara de Diputados de la Nación indicó que el sistema BUP no impide que se vote lista sábana cerrada y bloqueada, ya que no permite que el ciudadano pueda alterar el orden para las listas de legisladores. 

Sobre las boletas fraccionables, es importante indicar que “en un estudio clásico sobre este tema, Jack Walker (1996) mostró que cuando se utiliza una boleta en la cual las personas que votan debe ir marcando una a una las opciones de las diferentes categorías de cargos, muchas de ellas se limitan a marcar sólo aquellas categorías que considera más importantes, o sobre las que mejor conoce candidatos o candidatas, absteniéndose en el resto. En definitiva, en la medida en que la transformación de las preferencias en votos es más demandante para el electorado, crece la probabilidad de que la persona: i) renuncie a votar ciertas categorías o votar en blanco; ii)desista de realizar determinadas acciones como cruzar el voto; o iii) cometa errores que lleven a la anulación del voto o a votar de un modo que no refleja cabalmente su preferencia” (Tchintian y Scherlis, 2022: 5). 

La boleta fraccionable presupone que el electorado vota por candidato/a y no por fidelidad o pertenencia a un partido político. Al mismo tiempo se enfatiza una autonomía que, de no estar debidamente ligada a la información electoral, no sería tal. 

d) Se reducen los costos de la elección. Sobre este argumento, Di Teodoro sostiene que según la información provista por la ex Directora Nacional Electoral, Diana Quiodo en la reunión conjunta de las comisiones de Asuntos Constitucionales, de Justicia y de Presupuesto de la Cámara de Diputados de la Nación, la Provincia de Santa Fe para 2021 “gastó $169,30 por elector para imprimir la boleta, mientras que el Estado Nacional gastó $119,70 en concepto de aporte por boleta por cada elector/a” (2023:47) . Y esto se explica no sólo por la necesidad de contar con cartelería y material para la capacitación de los/as votantes y las autoridades de mesa, sino también por la calidad requerida para marcar el papel de la BUP y el tamaño de la misma. 

En cualquier caso, la Boleta Múltiple Partidaria puede resultar más barata, pero no necesariamente cuidar el medioambiente (Busco, 2022).

e) Se reduce el tiempo y se economiza el espacio.  La utilización de cabinas optimiza los espacios dentro del local de sufragio, garantizando el secreto del voto, permitiendo que las autoridades y fiscales de mesa participantes se ubiquen dentro del mismo; redundando en la posibilidad de instalar más de una cabina por local; haciendo que la dinámica de la emisión del sufragio sea más ágil. Esto podría colisionar con el espacio necesario para que dentro de cada cabina de votación se cuelguen los afiches con las listas completas de candidatos/as.

f) La claridad para ejercer el voto, mayor transparencia y acceso a la información. En favor de este argumento, Blando (2022) explica que en varias elecciones la Provincia de Santa Fe realizó evaluaciones de la percepción de las autoridades de mesa y de la ciudadanía. En 2011, para el primer grupo las mejoras fueron notorias en relación al “sistema en su conjunto”, “la claridad para ejercer el voto”, “la emisión del voto”, “la transparencia”, “la equidad en la competencia para todos los partidos”, “la dinámica de fiscalización”, “el proceso de escrutinio” y “el llenado de actas”. En cuanto a la percepción de los/as electores, en 2011 y 2015, se encontró que valoraron positivamente al sistema, la facilidad, la rapidez, la confiabilidad y la contabilización.

Sin embargo, Di Teodoro (2023) explica que al estar visibles sólo a los primeros candidatos/as, el elector cuenta con menos y no con más información. Y aunque se ubica cartelería con la lista completa dentro del cuarto oscuro, no resulta ser el momento más oportuno para hacerse de esta información 

g) Reduce las “prácticas clientelares” en función de la elección y la coacción sobre el electorado. Sobre esto, Tchintian y Scherlis sostienen que al no tener que repartir la boleta, “las agrupaciones se ven menos constreñidas por el alcance de sus redes en el territorio y tienen más incentivos para movilizar votantes de manera más uniforme en todos los distritos” (2022:8).

Perez Corti, en un análisis del caso cordobés, explica que “no se impiden totalmente las prácticas clientelares. Entre ell[a]s, se cuenta la posibilidad de fotografiar la boleta con un teléfono celular o la posibilidad de una ingeniosa acción promovida por los partidos políticos, que es la de entregar un papel del mismo tamaño que la BUS para colocar debajo de la misma y que registra la[s] marca[s] que se realizan en ella” (2022a:170).

h) Se elimina la posibilidad de partidos fantasmas. Sobre esto, conviene pensar en que la cantidad de partidos depende de las facilidades para su creación y mantenimiento, así como de los controles y las sanciones en caso de incumplimiento o acciones irregulares.

i) Se requerirán menos fiscales y se terminará con la necesidad de contar con una red de personas entrenadas para cuidar los votos partidarios. Sin embargo, lejos de requerir menos fiscalización, este cambio implicaría más control ya que “cualquier marca fuera del recuadro puede ser impugnada por los/as fiscales presentes y no podrá saberse cómo tener en cuenta la voluntad del/la votante” (Di Teodoro, 2023: 47). En el mismo sentido, Cruz y Aguerre (2022) sostienen que “no será necesario entrar al cuarto oscuro constantemente para certificar la presencia de boletas propias, pero sí tendrán que estar bien despiertos a la hora de realizar el escrutinio provisorio en los establecimientos escolares. El principio general no cambiará. Los partidos políticos seguirán siendo garantes, junto con el Estado y el gobierno de turno, de la organización de todos los procesos electorales. Participarán de comités de seguimiento, de audiencias con la justicia electoral y de la organización del proceso el día de las elecciones. Como punto central, se los va a seguir viendo en todas las mesas cuando uno vaya a votar”.

j) Es una demanda ciudadana. En un relevamiento desarrollado por CIPPEC se sostiene que “en el conurbano bonaerense en la jornada electoral del 25 de octubre de 2015 más del 85% de los votantes cree que algunas irregularidades son frecuentes, y el 66,5% cree que estas pueden cambiar el resultado de la elección (Pomares, Leiras y Page, 2016). Según esta encuesta, el 82% de votantes del conurbano bonaerense está de acuerdo con reemplazar las boletas partidarias por una BUP o un sistema de voto electrónico. Números similares arroja una encuesta realizada por el Programa Pascal, de la Universidad de San Martín, entre febrero y marzo de 2016, la cual consultó a 3.360 votantes de todo el país. El estudio arrojó que un 75,7% de los votantes está de acuerdo con implementar un sistema de voto electrónico” (Contreras y Shcherlis, 2022: 281).

Debilidades

a) El tamaño de la boleta y, por ende, el tamaño de la urna. Respecto del tamaño, atendiendo al espacio físico en el que trabajan las autoridades de mesa que en muchas ocasiones son escritorios escolares de primaria o mesas de jardín de infantes, este punto no es algo menor. Una posibilidad es que la misma sea entregada doblada a la mitad, sin que sean visibles las opciones electorales y que el elector/a la abra recién dentro de la cabina. 

Para evitar confusiones y brindar claridad al electorado, se establece la publicación de afiches o nómina completa de candidatos de cada lista dentro de los locales de sufragio

b) La visibilidad de pocos/as candidatos/as en la boleta, el ocultamiento y el acceso a la información. En el mejor de los casos, en el instrumento de votación sólo aparecerían los/as primeros/as cinco candidatos/as. De esta manera, el elector/a contaría con menos información que con la BMP. Para subsanar esta dificultad, muchas iniciativas proponen publicar con anticipación, en oficinas públicas y dependencias estatales, los listados completos de los integrantes de cada lista partidaria. Además, indican que se deberá disponer en la cabina de votación (ex cuarto oscuro) la misma cartelería. Sobre este último punto cabe mencionar que colisiona con el achicamiento del tiempo de votación y con el achicamiento del espacio de votación que pretende imponer la BUP. Los espacios deberían contar con suficientes paredes para exponer las nóminas y el electorado debería tener tiempo suficiente para concretar la consulta en ese ámbito. 

c) La visibilidad de mujeres en las listas. Siendo que sólo el 30% de las listas son encabezadas por mujeres, si sólo se mostrasenmostraran los/as tres primeros/as candidatos/as, en la mayoría de los casos, sólo aparecería una mujer por categoría. En función de ello, los proyectos en danza no terminan de resolver esta gran dificultad que atenta contra una importante conquista del movimiento feminista en nuestro país y que se expresa en la paridad en la representación, así como la visibilidad de las mujeres en el instrumento de votación. La alternativa es que se enumeren cinco candidatos/as pero esto también va en detrimento de garantizar que la BUP tenga un tamaño manipulable por el elector/a y por las autoridades electorales. 

d) El orden de aparición de las agrupaciones o candidatos/as afecta a los resultados. En los casos en los que se propuso que fuera según la primera letra del apellido de cada candidato/a, ordenándolos de manera alfabética, ocurrió que resultaron más votados aquellos cuyos nombres empezaban con ”a”, “b” o “c” en comparación con aquellas jurisdicciones donde se dispuso de forma aleatoria (Tchintian y Scherlis, 2022). En otros casos, se dispone resolverlo por sorteo en el entendimiento de que lo aleatorio podría ser la forma más equitativa de disponer las listas. En cualquier caso, hay una amplia literatura que refiere a la existencia de dos fenómenos: el “efecto primacía” -en referencia al favoritismo por las opciones que aparecen primeras- y el “efecto de lo más reciente” -en relación a la inclinación por las ofertas que aparecen últimas-

e) ¿Cómo contabilizar los votos válidos y los votos nulos?. El debate por las desprolijidades en las que puedan incurrir los/as electores y se presta a confusión o ardides en el proceso del escrutinio provisorio que se realiza en el establecimiento educativo, trayendo consigo posibles errores en la contabilización de los votos y el consecuente afectación del resultado final. 

f) En caso de BUP fraccionable -una por categoría sin posibilidad de optar por “voto lista completa”- da lugar a la fatiga cívica. Con este formato de papeletas, el electorado debería encontrar y marcar a cada candidato/a para cada categoría electiva.

g) ¿Qué marca se admite? No hay definiciones claras al respecto y aunque esto podría resolverse en el debate en el Recinto o en la reglamentación, lo cierto es que hoy prima una gran confusión que podría trasladarse al recuento de votos. En ese caso, serían necesarios más y no menos fiscales para defender aquellos casos discutibles por esta laguna e imprecisión. ¿Qué es una marca? ¿Una cruz, un círculo, una tilde, una raya, un punto? Asimismo, ésta debe ser clara y precisa para no dar lugar a confusiones. 

h) Voto en blanco ¿con o sin casillero para consignar? En la Provincia de Santa Fe, en 2011 en ocasión de las primeras elecciones en las que se instrumentó la BUP, se agregó un casillero de “voto en blanco. Sin embargo, buena parte del electorado no lo advirtió y no completó esa opción en la categoría en la que prefería votar de esta forma. Es por ello que tuvo lugar un crecimiento del voto nulo, inusual en el distrito. Esta experiencia deja ver la relevancia de las capacitaciones electorales, al tiempo que indica que son insuficientes. Más aún, si no se agrega un casillero específico, existe la posibilidad de que alguien la complete en su favor en el momento del recuento de votos, reafirmando que se necesitarán más y no menos fiscales. 

i) La claridad del diseño evitando situaciones como la del voto “mariposa” que se dio en el año 2000 en Palm Beach, Florida, Estados Unidos. 

Este diseño generó tanta confusión en el electorado que terminó siendo victorioso Pat Butchanan sobre Al Gore que era el favorito entre los/as votantes.

j) La amplia oferta electoral, las colectoras y la convivencia con las PASO desafían a las autoridades para el diseño de una BUP en la que pueda estar contemplada la prolífica vida partidaria del país. Cierto es que podría subsanarse dividiendo en boletas únicas por cada categoría, pero esto abonará a la fatiga cívica anteriormente mencionada. Imaginemos que en ciertos comicios, los/as electores/as deberían ingresar a la cabina de votación con 8 boletas únicas: Presidente/a y Vicecia, Legisladores/as Nacionales, Parlamentarios/as del Mercosur por distrito nacional, Parlamentarios/as del Mercosur por distrito provincial, Gobernador/a y Viceción, Legisladores/as Provinciales, Intendentes/as, Concejales/as. 

El hecho de que en Córdoba no haya PASO y que en Santa Fe sí se celebran primarias pero con BUP fraccionable, no habilitan suficientes ejemplos para evaluar la combinación de este instrumento de votación con las Primarias Abiertas Simultáneas y Obligatorias. Mendoza introdujo la BUP en 2022 y limitó las adhesiones a precandidatos/as de otra categoría (Tchintian y Scherlis, 2022). En ese sentido, Tchintian y Scherlis explican que “para mantener las prácticas de adhesiones que hasta hoy están permitidas en las PASO, pareciera inevitable admitir la reiteración de las listas en la BUP. Esto ocurriría, por ejemplo, en el caso de las llamadas adhesiones cruzadas. Por ejemplo, si una agrupación política cuenta con dos listas de precandidatos/as nacionales y ambas listas en cada categoría pretendieran adherir a ambas listas de la otra categoría, no habría solución que repetir dos veces cada lista en la boleta” y se podría pensar que “va en detrimento de asegurar la equidad entre quienes compiten” (2022:12) en tanto que quienes no van por PASO de esta forma, su nombre aparecería menos veces en la BUP.

BUP ELECCIONES 2025
PARTIDO	PRESIDENTE/A	DIPUTADOS/AS
Partido 1	Candidato a presidente 1	Candidato a diputado 1
Partido 1	Candidato a presidente 1	Candidato a diputado 2
Partido 1	Candidato a presidente 2	Candidato a diputado 1
Partido 1	Candidato a presidente 2	Candidato a diputado 2

k) La identificación de cada BUP puede atentar contra el voto secreto. En algunos proyectos y en algunas experiencias provinciales se propone identificar cada boleta con un número para garantizar que no se introduzcan elementos apócrifos. Sin embargo, el hecho de que estén numeradas atenta contra el voto secreto ya que sería posible hacer un rastreo hasta hallar a cada elector/a. En Santa Fe, la boleta está adherida a un talón con serie y numeración correlativa. La manera de subsanar es con un QR o, como en la Provincia de Córdoba, con un código de barras. 

l) Tensión con el federalismo electoral. ¿Qué pueden hacer las provincias frente a esta innovación en la Nación? Un punto álgido del debate es el federalismo electoral y la convivencia de dos instrumentos de votación diferentes en caso de simultaneidad en los comicios. En especial, el caso de la decisiva provincia de Buenos Aires. Votar el mismo día con dos sistemas diferentes puede ser una complicación y representa un gran desafío para evitar demoras y confusión en el electorado. Esta cuestión fue planteada en comisión por el senador y presidente de la UCR Bonaerense, Maximiliano Abad. Sobre este asunto, algunos comentarios. En primer lugar, el escrutinio en la Provincia de Buenos Aires dura entre 20 y 25 días aproximadamente. En segundo término, hay que distinguir entre “concurrencia” y “simultaneidad”. La concurrencia implica que se vota el mismo día, pero con diferente legislación y autoridades electorales, con diferentes sistemas, diferentes autoridades de mesa, diferentes padrones y diferentes urnas -como fue el caso de CABA que usó la BUE mientras la Nación empleó la BMP-. En algunos casos en que se dio esta convivencia, las autoridades judiciales resolvieron unificar algunas cuestiones como por ejemplo las autoridades de mesa. La simultaneidad, por otro lado, refiere a que los comicios se desarrollan el mismo día, con el mismo sistema y las mismas autoridades judiciales electorales, tal como ocurre en la Provincia de Buenos Aires desde 1983.

En ese sentido, en 2013, en ocasión de celebrar elecciones simultáneas con la Nación y en función de la Ley Nacional 15.262 del año 1959 -que estableció que al adherirse una Provincia al régimen de simultaneidad de elecciones, el desarrollo de las mismas se dará bajo las autoridades de comicio y de escrutinio nacionales, que la oficialización y distribución de las boletas de sufragio quedarán a cargo de las autoridades nacionales y que se estará sujeto a la legislación federal-, la Provincia de Santa Fe para poder garantizar el empleo de la BUP tuvo que sancionar la Ley 13.333 que estableció que “cuando el P.E disponga la realización conjunta y simultánea de elecciones municipales y/o comunales (…) se aplicará el sistema de BUP previsto en la Ley Provincial N°13.156” (Blando, 2022:139).

m) Puede ser más confuso para los votantes, especialmente aquellos no familiarizados con el sistema.

n)  Requiere una mayor capacitación de los votantes y autoridades de mesa.

En cualquier caso, lo que le resta legitimidad al debate y lo que más debilidad genera es que se acelere un debate parlamentario y su reglamentación en el afán de implementar el nuevo instrumento de votación en las elecciones de 2025, sin tiempo para la organización de la jornada electoral y de la capacitación del electorado. Al respecto, vale la pena recordar que este asunto ya fue materia de una polémica entre Mauricio Macri y Horacio Rodriguez Larreta, en ocasión de la instrumentación de este sistema en CABA para las elecciones.